《預算法》修訂風雨與中國財稅改革

《預算法》關系國計民生，素有「經濟憲法「之稱，從「三公消費」到「突擊花錢」都與此有關。在2012年，圍繞《預算法》修訂的爭議，是貫穿全年的議題。從年初復旦大學經濟學院韋森教授在呼籲《預算法修正案》公開開始，再到年中《預算法》二審爭議，策劃了系列專題(預算法專題)，也引發社會各界諸多關註。



自2007年開始關註預算民主問題以來，韋森一直在努力推動《預算法》修改和中國各級政府的預算公開和透明，呼籲「以預算民主為核心制衡政府財權」。2012年7月份，在《預算法修正案》二審稿被放到全國人大網站上向全國公開徵求意見後，韋森教授牽頭並組織了近20位教授和專家在上海召開了專題討論會，向全國人大提交了他們對《預算法修正案》的修正意見，並為全國人大所重視和接受，期間也陸續刊發了韋森以及其他作者對於《預算法》修訂的評論。

中國全國人大第十一屆第三十次人大常委會已經決定本屆人大不再審議《預算法》修正案，宣佈《預算法》修訂將推遲到下屆人大。韋森認為人大常委會擱置《預算法》的修訂，是目前最好的結果。《第一財經日報》記者繆琦近期在上海專訪了韋森教授。他再度強調，制約政府的權力才是中國政治體制改革的關鍵，而從財政體制改革來推動中國的政治體制改革，應是中國未來當走的路。

正值新年思變時刻，這篇訪談想必對不少讀者有所裨益。經韋森教授授權，獨家發表這篇訪談的全稿。

讓財力和事權相匹配

記者：回顧過去十年，您覺得我國財政體制改革最大的成果是什麼？

韋森：應該說自1994年實行分稅制改革後，隨著市場經濟的發展，我國政府財政體制在現有的整個體制下是有很大進步的。首先，自1994年的《預算法》頒布實施以後，盡管它本身頒布不久後就發現有許多問題，但是在規範中央與地方政府間財政分配關系方面還是有很大進步的，尤其是近兩三年，溫家寶總理和國務院在推進各級政府預算公開尤其是「三公經費」公開方面做了很多工作，財政部和地方政府在公開政府預算方面也開始做了一些推進工作。盡管目前看來各級和各地政府財政公開透明方面做得還很不夠，主要還是理念上的，離實際上的公開透明還有很大距離，但我們也要看到其中的進步。

其次，通過制定和完善各種「稅法」和徵稅制度，尤其是通過「金稅工程」等現代互聯網技術的實施，這幾年各級國稅和地稅系統徵稅的能力大大加強了，使企業和個人偷稅漏稅越來越難。特別是現在有了印發的防偽增值稅發票系統，通過電腦聯網技術，使徵稅更規範，更程序化，企業和個人更難逃稅。這是過去十多年我國政府財政收入的高速增加的主要原因。自2002年以來，政府財政收入幾乎每年都以百分之二百以上的速率完成政府年初所制定的增長目標。譬如，2011年三月，溫家寶政府工作報告中說，2011年中國政府的財政收入計劃增加8%，但今年3月兩會期間，國務院和財政部的工作報告則報出2011年全年我國政府財政收入實際上增長是24.8%，也就是完成年初政府自己所定計劃的310%。這些數據和事實說明，目前我國政府徵稅和其他財政收入，根本沒有任何制衡和約束機制。在徵稅之後政府怎麼用，更沒有實質上的約束機制。比如我國「窄口徑」的宏觀賦稅占GDP比重在20%上下，但「寬口徑」的宏觀賦稅已占GDP的34%～35%，雖然還沒有西方發達國家的高。但是西方國家的稅收，大量地用在老百姓身上，即公共和民生支出上，而我們的財政收入，則大量用在建設上了，包括各地都在蓋豪華的政府大樓和漂亮的廣場上了。

第三，1994年的《預算法》，1995年國務院頒布的《中華人民共和國預算法實施條例》，和1995年通過並於2003年修訂的《中國人民銀行法》，以及在2001年由財政部和中國人民銀行聯合頒發的《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》等法律和文件，實際上確立了中國人民銀行「央行單一國庫賬戶」制的財政資金管理體系。盡管隨著近些年一些地方政府的「小金庫」和「財政專戶」的出現，政府財政資金一大部分不再存在央行「單一國庫賬戶」了，但這一制度建立起來後，對央行國庫對財政資金使用的監督以及財政部門資金的收支的規範化，還是有很大作用的。

但是，現有的預算法也是有問題的。正如全國人大預算工委主任高強所言，1994年制定和頒布的現有預算法的主要問題是：對預算編制完整性缺乏明確表述；對規範預算管理執行缺乏嚴格的約束；對財政機制和轉移支付制度缺乏明確的表述；對地方政府的債務審批、管理、使用、償還等缺乏具體的規定；對預算監督和違法行為追究缺乏可操作性；以及對預算公開缺乏明確要求等。但是在我們看來，更主要的問題是對政府財政徵收和支出缺乏實質性的制衡和約束機制，導致政府想徵什麼稅，就徵什麼稅，想花在哪裡就花在哪裡，各級政府領導人一拍腦袋，就可以把錢支出去了。在這種情況下，政府官員的腐敗大面積地發生，且屢治不果，是一個主要原因。



記者：那麼，分稅制改革的下一步要怎麼走？

韋森：首先，現有的分稅制顯然不再適合已經有十幾萬億乃至近二十萬億的財政收支的大國的運作了。這種分稅制，大家批評較多的是中央和地方的財權和事權的不對稱。政府稅收的大部分錢被中央拿走了，地方的錢留的很少，但事權卻大量落在地方上，比如公共設施支出，地方吃財政飯的政府公務員、教師和其他人員的工資，醫保、社保，發展地方經濟的投資，還有保障房建設資金，等等。地方政府沒有錢，就迫使採取另外一些了渠道「融資」，主要一是賣地，一是向銀行貸款。這又導致了地方負債不斷攀高，甚至一有財政收入下降，連發工資和獎金都困難。在這種情況下，這種分稅制看來非改不行了。

那如何讓財力和事權相匹配？有兩條路子：一是增加地方政府的稅收分成；另一條思路是把財權進一步向中央收，但收權後事權也讓中央多扛點。我的觀點是，在地方政府負債嚴重、各自為政的亂象中，把稅收更多地留給地方，解決不了各地的大問題，反而只會留得多，他們花得更多，也常常貪得更多。因而，把財權上收，事權也上收，可能更好一點。所以我個人比較贊成第二個路子。但不管怎麼改，都必須考慮中央與地方在財政收支上財權和事權要匹配。

當然，這里也牽涉到另一個問題，就是張五常、張軍、史正富等經濟學家所提到和論證的，近幾年中國經濟增長動力主要來自於地方政府，但是現在大多數地方政府現在已經負債纍纍，如果將來稅收大部分上收，地方政府怎麼發展經濟？又怎麼把有限的財政資金用到民生上呢？基於這一考慮，我倒是贊成財政部財政科學研究所賈康他們的建議，即考慮允許地方政府發債。不允許地方發債，地方政府就會向銀行借貸。一旦地賣不出去了，怎麼還銀行貸款？那麼，與其把這個風險留給銀行，不如把它留給投資者。也就是說，允許地方發債，但買債與否，交給投資者根據收益預期決定。這就分散了風險，也運用了市場機制。

不動財權，什麼改革都是空的

記者：對於最近熱議的擴徵房產稅您如何看待？

韋森：這個問題我沒有專門研究，但是通過參加幾次房地產高峰論壇，有些瞭解。我個人覺得這個問題十分復雜，目前推出比較困難。一方面，要控制房價，最有效的辦法一是推出房產稅，再就是推出官員公佈個人財產制度。中國的房價高，有很多原因，沒有房產稅，和有權力的人大量買房投資，是其中的主要貢獻因素。這些年，中國整個房地產這麼熱，個人按揭占整個商業銀行貸款餘額卻不大，我看到的材料說也才只有2萬多億。現在總共是有70多萬億商業銀行貸款餘額，其中有十幾萬億在房地產上，但是有主要都是開發商的貸款和土地的貸款，住房按揭貸款所占比例並不是很大。

現在喊買房難的，大都是剛畢業參加工作的青年人。家裡長輩多方幫忙，出個首付，然後按揭買房。但大部分買房的其實是政府官員和企業家和其他投資者、炒房者。這些人，幾套、幾十套的房子，用現金就直接買了，根本沒有貸款，租出去租不出去，都無所謂，大家都是投資，房價在漲，相比而言物業費算不了什麼。這也是中國經濟不出問題和房價下不來的主要原因。如果按揭很大，一收銀行房地產利率，房價就馬上下來。但是現在的情況是，很多人政府官員和高收入階層買很多套房子，並沒有按揭，或只有很少的按揭，現在大家都是把購置房產作為一個投資，而不是「自住」和「消費」，推的房價越高，他們的財產價值越大。在這種情況下，銀行的利率對房地產的影響不大。購房者的相對不是很大的銀行按揭貸款比率，也使中國經濟蠻「抗風險」，即房價下跌一點不致於使中國經濟產生大的危機。

如果你到浦東、松江或者許多中小城市去看看，會發現很多房子很多都是空置著沒人住。如果是像西方那樣有房產稅的話，如果房主不住，又不租出去，那就要倒賠很多錢，還要繳物業管理費，誰還會想這樣大膽地投資呢！現在沒有房產稅，僅僅繳掉物業費，房價漲了這麼多，所以許多人買了7套8套，甚至十幾套或幾十套，房子就放在那兒不住也不租，房價也就一直降不下來。如果開始普徵物業稅了，一些官員和個人有那麼多房子，若租不出去，就要拋售了，那房價就會下跌，甚至要大跌了。

故我的判斷是，如果開徵房產稅，再加上強制讓政府官員個人財產公開，就會對房價產生重大影響，利率對房價的影響也就開始起「市場作用」了。據有關材料說，目前中國處級以上乾部家庭平均有5套房以上，故一旦要求他們財產財產公開，一些政府官員多套住房就必須要出手了，不然怕追究期來源。如果官員財產公開制度真正普遍推開，肯定對房價會有影響，二手房價會下來一些，對新房價格也會有影響。

徵房產稅，就應該普徵，才公平。實際上，像上海現在的房產稅制，以前買的房子就不用繳稅，這就不公平，完全保護了既得利益者的利益，但無疑也保護了一些可能的貪污腐敗官員。要徵，就要全國普遍徵。即使稅率少一些、低一些，要普徵，這才公平。

但問題是如果普徵了，再加上推出政府官員財產公開制度，會不會導致中國房價大跌？房價大跌了，自然會影響房地產的投資，是否會導致中國經濟增速進一步下滑？甚至出現經濟大蕭條？這就給決策層出了道難題：既不要房價大漲，使房地產產生更大泡沫，但又不希望房價大跌，出現經濟危機，真是左右為難。

在《把脈中國經濟》一文中，我曾指出，今年7月在江蘇昆山舉辦了一個夏令營，邀請了全世界奧地利學派的經濟學家來講奧派經濟學。我在會上碰到了一個美國經濟學家，叫福特懷雷(Fred E. Foldvary)。這福德懷雷老兄，可真是一個奇人！1996年，他出版了一本只有34頁的小冊子，書名就叫《2008年的大蕭條》(2007年出版了第二版)。給他聊天之後，我馬上從他的個人主頁上擋下來了這本小冊子的PDF版。粗略翻了一下，發現這是我到目前看到的唯一一本能在之前能預測2008～2009年這次世界經濟衰退的著作。這位長期研究商業周期現象的奧地利學派經濟學家，在這本薄薄的小冊子中，警告世人，現代社會的大蕭條，起因都是房地產泡沫。福德懷雷把哈耶克的商業周期理論與Henry George等經濟學家的土地價值理論結合起來，驚人地發現，自1818年以來美國差不多200年的歷史中，每次經濟衰退(recession)，尤其是大蕭條(depression)，都是與房地產的「實周期」有關，且都是在地價、房屋建設和房價的最高峰後一兩年之後發生的，200多年來，幾乎沒有例外。福德懷雷也發現，在過去200多年間里，美國房地產的實周期大約是18年，之後一兩年肯定跟著一場大的經濟衰退。根據1990年美國發生了一次由房地產「實周期」引發的一場小的經濟衰退，他在1996年就預測大約在2008年美國將會有一次大的經濟衰退，並在2007年出版了這本小冊子的第二版，明確提出這一點。果不其然，2008年下半年，美國經濟急遽下滑，GDP總量在2008年下半年和2009年上半年萎縮了16％還多。讀過他的這本小冊子，我一方面為他的發現所震驚，一方面也心裡直發怵。當中國的這一輪地價、房價和房地產建設的高峰期過去後，中國將會發生什麼？中國的房地產周期，又將是多少年？

即使不用奧地利學派的經濟學來思考問題，稍觀察一下西方發達國家戰後的商業周期，也會發現，經濟的蕭條和繁榮，基本上與房地產的繁榮或蕭條緊密相關聯，可以叫「春江水暖鴨先知」吧：房地產總是經濟繁榮與衰退的先行指標。一旦房地產開始會恢復，建築開工指數增加，買房指數開始增加，經濟就開始上揚了。反之，如果房地產價格下行了，甚至大降了，經濟蕭條也隨之就必然發生。如果中國經濟也是符合這個現代經濟體系運作的一般法則，中國房地產的價格大幅度下降了，房地產投資會下降，中國經濟也會出問題。這無疑給中國政府的管理決策層設了一個兩難境地。

現在的問題就在於中國政府到底要怎麼做，以那頭為重。即使不考慮這個因素，普徵房產稅，也是個很大的工程。畢竟每套房子的情況和價格不同，同一個樓上不同層面和朝向也不同。現價買賣房子，徵收房產稅很容易定價。但現有存量房，尤其是不參與交易的自有房產，價值怎麼評估價值？要徵稅，要先估價。估價，顯然是個很大的工程，做起來很困難。看來要在全國普遍推開房產稅，目前也做不到。

記者：十八大報告提出要加快改革財稅體制，您認為財稅改革的未來方向是什麼？

韋森：我一直在講，政府權力的制衡，應是未來政治體制改革的關鍵。政府的權力是什麼？首先是財權。不動財權，什麼改革都是空的。所以從財稅體制改革來推動政治體制改革，這應該是未來中國政治體制是核心中的核心。只有政府權力有實質性的制衡了，尤其是徵稅權和用稅權有人民代表的實質性的制衡了，我們才能建立良序法治下的和諧社會。這也是這幾年我為什麼反復講，不斷地講，要從預算民主建設上來啟動政府體制改革。預算體制改革，應該以修改《預算法》來做為一個突破口。但看來在這一點上還沒有達成社會共識。

不久前，我在北大國家發展研究院的一次內部討論會上說了一個觀點：「以預算民主為軸心，構建憲政社會主義新國家。」我當時提出，不是要取消發改委，而是要升格「發改委」，改成「政改委」。也就是說讓發改委把財權還給財政部，還給國務院其他大部。未來加強財政部的財政資金「統收統支」的權力。發改委把分配資源的財權還給財政部和國務院各個大部後，不要再批項目了，而是要專門研究和設計政治改革方案。

另外，就是要做實人大。人大現在很大程度上來說還是「虛的」。把人大「做實」，要做大動作，要動我們的基本制度，看來比較難。現在我們的人大代表有將近3000人，這要怎麼開會？如果把人大代表的人數減少，擴大人大常委的人數，競選上崗，大約400來個人就夠了。但如果這樣競爭全職上崗，在三五年在任期間，專心做人大代表，就可以監督政府的財政收支的日常行為和重大的經濟決策。同時，人大「做實」後，可考慮下麵再設幾個委員會，就可以對口監督和制衡政府各部門的權力。比如人大財經委，現在才20多人，可以擴大為200多人，然後，成立個預算辦公室，從中央到地方的每一筆預算收支，都要人大預算工位核準批準符合預算後，才能支出，這樣就可以制衡政府的財政收支權力了。如果這樣做了，一些政府官員想貪都貪不了，也可以從根子上根治政府官員腐敗問題。

現在看來，這是現有的體制和環境下至少還可以實現的改革。所以，以預算民主為核心，修改預算法和憲法，這個路子至少目前看來應該是可行的。

《預算法》修訂背後風雨

記者：前幾天常委會第三十次會議已經決定本屆人大不再審議《預算法》了。

韋森：是的。不久前召開的說第11屆人大第二十九次人大常委會通過了七個法律，但沒有討論通過預算法修正案。另外，第三十次人大常委會也最後決定本屆不再審議預算法了。看了這個消息後，央行的人電話詢問人大方面原因是什麼；結果回答說，主要聽取的是我在7月下旬在上海牽頭組織的近20位專家教授意見的結果。央行那邊也最近來過電話，向我們證實了這一消息。

記者：看來你們的意見反響很大。您作為經濟學家，當初為何參與又是如何推動它的修訂的？

韋森：今年3月份我寫了一篇文章，發表在《新民周刊》上，題為《<預算法修正案>亟需公開》(編註此文全稿可見《預算法修正案》亟需公開)，裡面回顧了《預算法》的修訂過程。從我個人來講，我關註《預算法》比較晚，是2007年之後才開始關註。我原來一直是研究制度經濟學的，做思辨哲學和語言哲學以及與制度經濟學關系研究的。2007年，偶然因為5‧30事件，搜到了李煒光等教授的文章，我才知道原來民主問題是實際上是個政府的預算問題，這才開始關註政府的徵稅權和財政稅收問題。

這次《預算法》的修訂過程，說起來已經啟動幾年了。1994年制定了《預算法》，這在當時是個很大的進步。90年代制定《預算法》的背景是，80～90年代以前，中央幾乎收不上稅，當時整個政府稅收占GDP的比例，大約只有11～12%，非常低。對於一個市場經濟剛開始發育的國家，當時政府的財政收入才5000多億。中央政府收不上稅，市場經濟又開始發展了，怎麼發展經濟？怎麼建設一個現代化的強國？在當時中央政府的財政收入窘境中，時任副總理的朱鎔基就有些著急了，跑到「納稅大戶」——廣東找到了當時的省委書記謝飛，說要開始試行分稅制改革。分稅制的核心事實上是增強中央稅收的能力，把大部分錢錢收到中央去。當時地方政府官員基本上是比較抵制的。後來朱鎔基甚至是到各省省長那兒去求他們，說一個國家的財力必須要集中。最後是謝飛和地方政府領導妥協了，才實行起來了分稅制。當時的財政部長劉仲藜還專門為此寫了一篇有關分稅制改革的文章，回顧了這一歷程，說明分稅制改革是在這種情況下制定和推出的。




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